Columnas de Opinión
Ideas y análisis sobre gestión pública, inversión y desarrollo del país.
La descentralización: una reforma que quedó trunca
En julio del 2002, con la promulgación de la Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783), se dio inicio a la reforma estructural más importante que promovió el gobierno del expresidente Alejandro Toledo. El proceso de descentralización proponía reorganizar al Estado Peruano transfiriendo competencias, recursos y poder de decisión a gobiernos regionales y locales electos, con la finalidad de lograr el “desarrollo integral, armónico y sostenible del país” (artículo 3 de la mencionada ley). La regionalización, al promover la creación de regiones a partir del aglutinamiento de dos o más departamentos, generaría competitividad regional, cobertura de servicios básicos en todo el territorio, redistribución equitativa de los recursos e institucionalización virtuosa de los gobiernos subnacionales.
La corriente descentralista que predominaba en América Latina, que era promovida por varias organizaciones internacionales y académicos, apostaba por la hipótesis de la convergencia, que quiere decir que, al crearse una instancia de gobierno más cercana a los ciudadanos, las distancias que separan a los territorios menos desarrollados de los más dinámicos tenderían a igualarse con el paso de los años.
En la práctica, sin embargo, las regiones nunca se crearon, las competencias tampoco se acreditaron y los recursos sí se transfirieron. El resultado fueron unas mal llamadas “regiones” que en realidad eran —salvo el caso de Lima— los mismos departamentos de antes, con una institucionalidad muy precaria que se construyó a partir de las antiguas Cordes (corporaciones de desarrollo creadas para intervenciones sectoriales del gobierno nacional en los departamentos) que empezaron a funcionar con una gobernanza inadecuada y con funcionarios nuevos y heredados que no respondían a una lógica meritocrática.
Más de 20 años después es claro que este proceso no respetó el gradualismo ni la evaluación de competencias que hubiera sido deseable y se hizo muy rápido porque la mayoría de competencias y recursos se transfirieron muy rápidamente entre el 2006 y el 2007, en los albores del segundo gobierno del expresidente Alan García
Cuando se revisa la data de lo que pasó en este período se observa, por ejemplo, que hoy, a diferencia de principios del 2000, casi dos tercios de los recursos para inversión pública se ejecutan desde los gobiernos subnacionales y no desde el gobierno nacional como era entonces. Salvo excepciones de gobiernos regionales y locales que han hecho importantes esfuerzos por mejorar la eficiencia de sus intervenciones, lo que predomina en la actualidad son inversiones que se realizan desarticuladas y sin una mirada de desarrollo territorial, con problemas de sostenibilidad operativa y financiera en el largo plazo y frecuentemente conducidas por profesionales que no tienen —según las evaluaciones pasadas de Servir— las competencias suficientes para ejecutar dichas inversiones.
El resultado son demasiadas obras abandonadas o en litigio y ciudadanos que no reciben servicios básicos de calidad a pesar de la gran cantidad de recursos ejecutados.
Se ha podido observar también una tendencia positiva hacia la disminución de la distancia que separa los departamentos más ricos de los menos ricos si se utiliza el indicador de valor agregado bruto per cápita que reporta el INEI, pero me inclino más a pensar que el mayor responsable de ello fue el crecimiento económico y no la descentralización per se debido a que, por ejemplo, esa distancia se acortó más en el período prepandemia que en el período pospandemia, caracterizado por un menor crecimiento económico.
Si se mide el coeficiente entre las cinco regiones más ricas y las cinco regiones más pobres del país, la distancia también se acortó pero con mayor nitidez en el período prepandemia.
Más allá de estos resultados parciales, lo que resulta imperativo es poner en la agenda pública la discusión respecto de cuáles deberían ser los siguientes pasos para retomar el proceso de descentralización que oriente al Perú hacia resultados más potentes de los que se han obtenido hasta ahora.
De la discrecionalidad al planeamiento estratégico en el Estado Peruano
Una de las características principales de la gestión pública en el Perú es que esta se realiza, generalmente, pensando en hoy y no en mañana. Las autoridades de los tres poderes del Estado y los tres niveles de gobierno muestran este comportamiento que ha sido normalizado en un país con gobiernos sucesivos que no han desarrollado una cultura de mirada prospectiva del desarrollo.
A diferencia de lo que pasa en el sector público, las empresas privadas suelen empezar el año con metas específicas de cumplimiento ajustadas a un presupuesto determinado. Dichas metas de corto plazo son parte del camino al cumplimiento de otras metas más ambiciosas a mediano y largo plazo.
Los planes de inversión de las empresas privadas, por lo tanto, son parte de esa estrategia de crecimiento y sus proyectos de inversión se orientan a lograr los objetivos establecidos. El no acercarse a las metas podría generar la pérdida de confianza del directorio hacia los principales ejecutivos.
En la cultura pública peruana el mañana no existe. El presupuesto de este año se formula principalmente de manera inercial; es decir, en función a lo que gasté el año pasado y “un poquito más”. No importa si lo que ejecutaste cumplió alguna meta que incidiera directamente en la calidad de vida de la gente.
En la actualidad, por ejemplo, todavía no terminamos de alcanzar los indicadores de bienestar (pobreza, salud, educación) que estaban vigentes antes de la pandemia, pese a un incremento significativo del presupuesto público. Al no haber hojas de ruta reales de mediano y largo plazo, cada ministro nuevo, gobernador, alcalde, presidente del Poder Judicial o del Ministerio Público, o responsable de cualquier entidad pública empieza el año calendario —salvo escasas excepciones— sin pensar mucho en el futuro o siquiera en lo que se logrará a final de año. Interesa, más bien, mantener el statu quo.
No es porque no existan objetivos nacionales y planes: existen muchos. Es porque ellos han sido comprometidos o elaborados como un fin en sí mismos y no como una herramienta de gestión orientadora de las acciones del día a día.
Tenemos 35 políticas de Estado en el Acuerdo Nacional; nos hemos comprometido con las naciones del mundo a lograr 17 objetivos de desarrollo sostenible al 2030 y a reducir el 40% de las emisiones de gases de efecto invernadero; tenemos el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2050, el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible, el Plan Nacional de Competitividad y Productividad, el Plan Nacional de Diversificación Productiva, los planes estratégicos sectoriales, los planes de desarrollo concertados a nivel de gobiernos regionales y municipales y un largo etcétera.
Todos estos objetivos y planes son vistos como declaraciones de intención sin ser vinculantes a las medidas de política cotidianas y sin haber sido incorporados en los presupuestos institucionales, respetando el equilibrio fiscal. Urge al país salir de esa inercia.
Cada autoridad debe ser evaluada anualmente en función a la eficiencia de su gestión para acercarse a objetivos nacionales, regionales o municipales vinculados al mayor bienestar de la gente y no solo a la ejecución presupuestal.
La discrecionalidad absoluta de las autoridades en todos sus niveles en el marco de sus competencias no es suficiente.
Construir una cultura de gestión a partir del planeamiento estratégico requerirá reformas institucionales que aseguren la coherencia entre PCM, MEF y Ceplan, mejorar la calidad de equipos gerenciales, supervisar el avance de indicadores de resultado e impacto de manera independiente a partir de una unidad de cumplimiento de muy alto nivel y vincularlos a una estructura de incentivos y castigos, simplificar los contenidos y formatos de los innumerables planes, eliminar muchos de ellos y vincularlos con el proceso de programación presupuestal con mirada multianual. En otras palabras, avanzar aceleradamente hacia la profesionalización del aparato público.